類似武漢新冠肺炎疫情、鄭州“720”特大暴雨這樣的大規模突發事件，嚴重危害公眾生命及財產安全。究其原因，上述突發事件大幅超出了城市自身的應急處置能力，當地政府僅靠自身能力難以組織起及時有效的應對措施，通常是在造成一定損失后，再由國家統一調配其他地區資源共同完成救援和救助工作。為此，構建跨區域的應急聯動機制，在事件發生初期甚至發生之前，及時調配各類應急物資和人員，提升事發地所在城市的應急處置能力，有效減小突發事件所造成的損失和影響就顯得尤為重要。
當前跨區域應急預案相對缺乏
大規模突發事件具有多點并發、強度增大、多災疊加的特點，多數地區難以獨立處置，而當前我國跨區域的應急預案相對缺乏，致使難以快速有效應對，這在一定程度上加大了災害事件發生的風險。主要體現在以下幾個方面：
一是應急預案以行政區劃單元制定，區域間協同能力較差。當前，應急預案的編制是以行政區劃為單元各自開展的，區域之間資源、信息、人力、技術等無法得到有效的調配和使用。一旦需要跨區域調動應急人員和物資，只能組建臨時性的應急管理指揮機構，資源和信息在短時間難以實現及時的整合，造成應急處置反應速度慢、應變能力差，從而貽誤應對危機的黃金時機。
二是大規模突發事件發生次數增多、強度增大，多數地區獨立處置難度加大。第一，隨著氣候變化的加劇，超越城市設防標準的極端事件增多。我國2000—2019年1小時降雨量超過50毫米的年均發生次數是1980—1999年的近兩倍，而多數城市災害設防標準較低，暴雨洪澇設防標準達到100年一遇的不超過10座。第二，現有防災基礎設施升級難度大。以城市排水系統為例，一些老舊城區的排水管網上均有新建筑群，地下防洪設施難以修補，如果重建，多數城市難以負擔。第三，流動人口的快速增長加大了城市應急處置的難度。我國流動人口由1982年的657萬人增加到了2019年的2.36億人，在面對災害事件時，流動人口的脆弱性更高，也需要更多的應急物資，而大多數城市應急預案設計中并沒有考慮流動人口這一關鍵指標。
區域聯動應對大規模突發事件
在極端天氣事件發生頻繁，而現有基礎設施升級較難的情況下，大多數城市獨立處置大規模突發事件的難度越來越大。因此，應加強跨區域應急聯動機制的構建，通過區域間的聯動合作實現對大規模突發事件的及時有效應對。具體而言，應從以下幾個方面發力：
一是設立高層次的常設應急決策指揮機構，協調多部門、多地區開展高效應急處置行動。建議在應急管理部的基礎上，設置可以統籌協調指揮的高層次應急決策指揮機構，層級高于各部委，在大規模突發事件發生時，作為領導指揮部，負責領導與協調各部門、各地區開展相應的應急處置工作，隨時根據事件變化進行分析、判斷、決策，準確并適時的向公眾發布事件進程和處置措施，以有效維護公共安全和社會穩定。日常工作重點梳理以往重大突發事件應急處置過程中的經驗教訓，研究完善多部門、多地區協同聯動應急處置突發事件預案，推進形成區域應急聯動的長效機制。
二是在災害綜合風險普查中，重點評估城市應對大規模突發事件的能力，厘清城市流動人口增長下的應急物資和人員缺口。在全國自然災害綜合風險普查中，研制引入流動人口這一關鍵指標的風險評估技術和模型，通過普查摸清各城市自然災害風險隱患底數，查明城市綜合抗災能力和減災能力，客觀評價城市獨立處置大規模突發事件的能力以及主要困難。以應對大規模突發事件為導向，結合城市流動人口的增長趨勢和流動特點，編制應急物資儲備目錄，明確各城市應急物資和人員主要缺口，統籌優化區域之間應急物資的儲備，完善應急物資儲備制度，直接為跨區域應急指揮、搶險救災、物資調度等提供數據和科技支撐。
三是加強應急管理數據中心建設，構建覆蓋全國的應急管理數字化平臺。依靠大數據技術構建覆蓋全國的應急管理數字化平臺，提升信息共享效率，整合現有資源，建立聯動響應機制。橫向連通地震、消防、水利、森林、衛健等相關應急救援信息渠道，縱向打通省、市、縣各級應急管理機構的信息傳遞鏈路，實現信息共享共用，提升指揮決策能力。根據突發事件類型、規模及時自動生成跨區域人員裝備調配方案及應急處置方案，實現備戰救助人員、儲備物資及各類資源的跨區域及時派發和調配，加快應急反應及時度，提升應急救援實戰能力。
（作者：劉寶印，系中國科學院科技戰略咨詢研究院助理研究員；黃寶榮，系中國科學院科技戰略咨詢研究院研究員）
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